Конституция живет, обретает силу и воздействует на вектор развития общества благодаря идеям, силе и энергии людей, которые ее создают, защищают и реализуют.
Первая конституция в истории
Любая конституция - результат борьбы за право и модель государства, плод дискуссий и компромиссов лиц, представляющих разные социальные и политические силы, возможные пути развития. На подготовку, содержание, принятие и реализацию Конституции США оказала влияние группа ярких талантливых политических деятелей, публицистов и идеологов нового независимого государства.
Первая в истории конституция - Конституция США - принималась в период борьбы за независимость. Но сама эта борьба (американская революция) проходила в более умеренных формах, по сравнению с предыдущими (Нидерланды, Англия) и параллельными (Франция) европейскими революционными процессами. В США не было радикальных сторонников старых порядков. Страна создавалась заново, а многие английские аристократы отказывались покидать обжитые родовые гнезда. Не было и леворадикальных сторонников введения диктатуры и массовых репрессий против иначе не сдвигаемых противников революции, что произошло во Франции в период якобинской диктатуры. Не было и значительной прослойки крайне бедных. Путешествие через океан стоило немало. Все политические силы в период образования США - и левые, и правые, - были более сдвинуты к центру.
Тем не менее даже в условиях смягченных противоречий происходила борьба, острые дискуссии внутри формировавшейся американской элиты. Многие из лидеров 13 самостоятельных штатов не хотели делиться властью с новым центром, обвиняли создателей конституции в реставрации прежней центральной власти в обновленной форме.
Выдающимся теоретиком американской конституции был Джеймс Мэдисон. Именно он предложил после принятия конституции дополнить ее, первоначально закрепившую лишь систему государственных органов, разделом о правах и свободах человека. Мэдисон подчеркивал необходимость устранения политических монополий, считая, что в республике есть опасность политического монополизма большинства и парламента. В связи с этим особое внимание он уделял системе разделения властей, механизмам сдержек и противовесов.
Американская конституция рассматривалась основателями США как юридическая конструкция, которая должна содействовать развитию инициативы и свободы личности, созданию государства, которое должно было открыть новые горизонты для человечества.
Американские демократы Томас Пейн и Томас Джефферсон обосновывали периодические изменения конституции тем, что ни одно поколение не имеет права собственности на другие поколения и их закабаления. Но Конституция США оказалась устойчивым историческим документом с незначительным количеством поправок. Однако эта устойчивость поддерживается многочисленными рациональными ситуативными и общими судебными толкованиями норм конституции, в том числе Верховным судом США, взявшим на себя обязанности органа конституционного контроля и толкования.
Конституция РСФСР 1918 года: конкурирующие идеи и проекты
Идеи федерализма в XIX - начале XX века в российском революционном движении, исторической и юридической науке были широко представлены разными концепциями. Например, Петр Кропоткин на Государственном совещании, созванном Александром Керенским в августе 1917 года, предлагал создать в России президентскую федеративную республику по образцу США.
Большевики, пришедшие к власти в октябре 1917 года, до революции и вскоре после нее выступали за сохранение унитарной формы государства как более адекватной диктатуре пролетариата. Но к концу 1917 года, когда стали очевидны перспективы распада страны, они признали, что формой сохранения единства государства может быть только федерация. Тем не менее в период разработки первой советской конституции - Конституции РСФСР 1918 года - в конституционной комиссии обсуждалось несколько проектов.
Предлагались проекты национальной, территориальной и профессиональной федеративной организации революционного государства. Член комиссии, профессор Михаил Рейснер выступал за территориальную структуру федерации, аргументируя это тем, что современные зарубежные (буржуазные) федерации все более «теряют всякие национальные черты». К его проекту конституции был приложен проект приват-доцента П. П. Ренгартена, предлагавшего создать государство не на национальном или территориальном принципе, а на профессиональном - формировать государственные органы на местах и в центре из числа представителей профессиональных ассоциаций. Кстати, идеи проекта М. А. Рейснера отчасти перекликались с более поздней моделью построения КНР.
Подавляющее число членов конституционной комиссии поддержали проект централизованной национальной федерации, который активно отстаивали Яков Свердлов, И. В. Сталин и другие. Этот подход был положен в основу конституции и в первый период предотвратил распад страны. Однако в дальнейшем в сочетании с тоталитарным режимом, массовыми репрессиями и многочисленными экономическими, политическими, кадровыми, идеологическими ошибками, а также под влиянием внешнего воздействия в условиях холодной войны не удержал от распада СССР в 1991 году.
Конституция Сингапура и кадровое обеспечение её реализации
В книге «Сингапурская история: из третьего мира - в первый» Ли Куан Ю писал, что опыт развития стран мира привел его к убеждению, что для успешного развития страны надо иметь не только передовые конституции, но и привлечь подходящих людей к управлению государством. Великобритания и Франция дали своим бывшим 80 колониям конституции, «но это не привело ни к чему хорошему», так как в этих странах не было предпосылок для демократической системы. «Ни одна из этих стран, - отмечал он, - не имела ни гражданского общества с образованным электоратом, ни традиций подконтрольности власти обществу. На воспитание подобных традиций нужны поколения…».
В 1965 году была принята Конституция Сингапура. Целью ее, как и целью деятельности правительства Сингапура, было обеспечить быстрый системный подъем страны и превращение ее в высокоразвитую, используя не природные ресурсы, а развитие человеческого потенциала в сотрудничестве с транснациональными корпорациями. Необходимо было подобрать подходящих талантливых людей, которые сделают возможность реальностью.
Рассказывая о своих поисках будущих членов правительства, он вспоминал, что не мог найти нужных людей из политических активистов. Тогда в конце 1960-х годов их выдвинули из числа докторов
наук, в том числе юристов. Но вскоре обнаружилось, что «кроме ума, позволяющего осмысливать факты и цифры для написания докторской диссертации или для работы по специальности, эти люди должны были обладать… комбинацией мужества, решимости, преданности, характера, а также способности вести за собой людей». Для оценки характера, что было признано самым важным и трудным, привлекались классные психологи и психиатры. В итоге ему «удалось подобрать честных, способных, преданных обществу людей», в том числе из молодежи. Эта команда успешно провела страну и через кризис конца 1990-х годов.
В 1990 году Верховный судья должен был уходить в отставку. Ли Куан Ю заранее начал поиск нового Верховного судьи. Он решил встретиться с каждым из судей Верховного суда отдельно и предложил им с учетом достоинств назвать трех наиболее подходящих людей на должность Верховного судьи, за исключением самих себя. Четверо судей поставили на первое место юриста Ен Пун Хау, в это время работавшего председателем правления крупнейшего банка, и которого знал со студенческих лет Ли Куан Ю. Много лет назад ему предлагали место судьи Верховного суда, но он отказался. Теперь Ли Куан Ю предложил ему пост Верховного судьи с предварительной работой в течение года судьей Верховного суда. Создатель сингапурского чуда вспоминал: «Я аргументировал свое предложение тем, что он уже достиг наивысшей позиции в нашем самом большом банке и что его усилия могли принести пользу лишь нескольким тысячам служащих и акционеров банка. На должности Верховного судьи он мог бы улучшить управление юридической системой, привести ее в соответствие с требованиями сегодняшнего дня, что принесло бы неизмеримую пользу всему обществу и нашей экономике». При этом юрист должен был перейти на зарплату, которая была в семь раз ниже, чем в банке. Подумав, Ен Пун Хау согласился и стал выдающимся Верховным судьей, обеспечившим верховенство права, строгий режим законности и модернизацию судебных процедур. Через 10 лет (срок его полномочий продлевался после достижения им пенсионного возраста) судебная система Сингапура стала считаться одной из лучших в мире.
Опыт Сингапура по соединению разумных конституционных институтов и норм с талантливой командой для исторического прорыва страны заслуживает внимания.
Барлыбек Сыртанов: первый известный проект Конституции Казахстана
После революции 1905-1907 годов в России, создания Государственной думы как законодательного органа, а также утверждения императором в 1906 году Основных законов Российской империи, имевших конституционный характер, конституционные идеи становились все более популярными. 1911-м годом датируется рукопись Барлыбека Сыртанова «Устав «Қазақ елi» - первый проект казахской конституции, как его справедливо назвали профессора Сакен Узбекулы и Шолпан Тлепина.
Б. Сыртанов в 1890 году окончил факультет востоковедения Санкт-Петербургского университета. В период учебы прослушал также юридические курсы: «Русское государственное право», «Международное право», «Полицейское право», «Финансовое право». После университета работал в Ташкенте в администрации Туркестанского генерал-губернатора и в Жетысуском (Семиреченском) областном управлении при военном губернаторе. После выхода в отставку активно участвовал в общественной жизни. В 1911 году ездил в Санкт-Петербург для доставки в Сенат прошения жителей Жетысу - казахов, киргизов, сартов, ногайцев «о прекращении насильственного присвоения их земель царским правительством». В столице встречался с Алиханом Букейхановым и, видимо, тогда затрагивался вопрос о подготовке Устава.
Устав Б. Сыртанова содержал разделы: «Преамбула», «О самостоятельности республики Страна казахов», «О правах человека», «О казахской земле», «О суде». В преамбуле документа признавались древность казахской нации, значительная ее численность, объединение казахских жузов для защиты от калмыков, вынужденность подчинения казахов младшего жуза России и экспансия ее в казахские земли. «В новое время мирным путем, - говорится в преамбуле, - без стрельбы и войны, не проливая крови, чтобы быть на своей земле страной с собственным правительством и быть в дружбе со всеми другими странами [мы] учреждаем республику Страна казахов. …Так же как и другие самоуправляющиеся народы мира стремятся быть самостоятельными, мы, чтобы стать самостоятельной страной и чтобы привести народ к счастливой, равноправной и свободной жизни, предлагаем настоящий Устав» (перевод Ш. Тлепиной).
Предполагался статус Страны казахов как доминиона России, то есть фактически независимого государства, входящего в состав другого государства и признающего главу этого государства. Провозглашалось разделение властей на законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную власть. Национальный мажилис как высший орган должен был избирать на четыре года президента (не более чем на два срока), утверждать министров, выбираемых президентом, отбирать и назначать пожизненно судей. Министры отчитываются перед президентом и национальным мажилисом. Провозглашалось равенство всех людей, недопустимость дискриминации, свобода высказываний и объединения в политические партии. Запрещались действия объединений, партий и людей, направленных на вражду между этносами. Судьи должны знать казахский язык, а представители иных этносов вправе в суде говорить на своем языке. Признавалось, что тяжкие уголовные преступления рассматриваются с участием семи присяжных. Земля казахов признавалась их собственностью и не продавалась. Недра, леса, вода, озера и горы признавались во владении правительства, выделяющего земли для скотоводства, земледелия, строительства домов и возвращающего земли государству.
В целом Устав Б. Сыртанова закладывал основы будущих конституционных документов, многие его идеи нашли отражение в программе партии «Алаш». Кстати, во многих субъектах федерации в России в настоящее время их конституционные документы именуются уставами, а вместо конституционных судов действуют уставные суды.
Конституция Казахстана 1995 года и её разработчики
В книге, посвященной роли Первого Президента в конституционном процессе, Константин Колпаков, в 1994 году - представитель Президента в Парламенте, написал: «В декабре 1994 года его вызвал Глава государства. Н. А. Назарбаев спросил, есть ли у него место, где можно уединиться для работы на несколько недель? Услышав ответ, что есть, поручил взять текст 1993 года и возвратить в него все, что тогда не удалось отстоять при принятии Конституции 1993 года. Через три недели Колпаков принес текст и оставил его. Через неделю Президент вернул текст со словами: «… Хорошо, но не то. Нужен новый. Пойми - новый текст, новый смысл, новое содержание. Делай, обсуждай с Ериком Магзумовичем (вице-президент республики Е. А. Асанбаев) и приходите». Так было три круга, наконец, шеф сказал: «Ну вот, над этим уже можно работать». Дальше к работе подключились коллеги, экспертный совет, зарубежные ученые… Так к лету 1995 года коллективным трудом под началом Президента и родился столь страстно и упорно желавшийся им проект Основного закона. Колпаков сформулировал из этой истории урок: «Успешный реформаторский процесс невозможен без личного участия Лидера и без настоящих соратников, облеченных его доверием».
Активными участниками работы над проектом новой конституции были также министр юстиции Казахстана Нагашбай Шайкенов, председатель экспертно-консультативного совета, профессор Майдан Сулейменов и другие ученые-юристы. В последующих изменениях конституции принимал участие ряд государственных деятелей и ученых-юристов.
Конституционная реформа 2022 года
В марте 2022 года после трагических январских событий, фактически неудавшегося государственного переворота, Президент Республики Казахстан Касым-Жомарт Токаев в Послании народу Казахстана обрисовал контуры предстоящей конституционной реформы. Народ на референдуме 5 июня 2022 года поддержал и назревшие реформы, и Главу государства.
В современном мире действует закономерность: необходимо сильное правовое государство. Только оно способно выстоять и развиваться в усиливающейся турбулентности мира. Слабое, хрупкое государство -
опасно для общества, может привести к кризисам, распаду государственности.
Сильное правовое государство включает несколько составных элементов: в экономике, политике, технике, праве, идеологии, культуре, международных отношениях. Одним из важных элементов является поддержка народа, его доверие, опора на силы и инициативу граждан. Все это лучше развивается при надежной нормативной и институциональной защищенности прав и свобод человека и гражданина, при разумно демократическом режиме. В ходе январских событий проявилось некоторое отчуждение народа от ряда государственных органов. В этих условиях неизбежными стали реформы, направленные на демократизацию общества и укрепление правозащитных механизмов, на восстановление частично утраченного доверия к власти.
Внесенные в Конституцию в соответствии с Посланием Главы государства можно разделить на экономические, политические и собственно юридические правозащитные положения.
К основным экономическим поправкам относятся: признание принадлежности земли, недр, природных ресурсов народу; государство, которое будет этим распоряжаться, обязано думать о народе как хозяине природных богатств страны; ликвидация монополии в сфере экономики близких родственников Президента за счет запрета им занимать должности в квазигосударственном секторе.
Главные политические изменения включают прежде всего: демократизацию выборов в Мажилис, введение смешанной избирательной системы; избрание значительной части депутатов не по партийным спискам, а по одномандатным избирательным округам, охватывающим все регионы республики, с правом отзыва избирателями нерадивых депутатов; повышение роли и значения Мажилиса, избираемого гражданами, как основного органа, принимающего законы (с возможностью обойти возражения Сената); ликвидацию монополии одной политической партии, отдельных лиц и групп лиц за счет введения впервые беспартийности Президента, запрета родственникам Президента занимать должности политических государственных служащих и отмены ранее установленных излишних привилегий Первого Президента; шаг в сторону более демократического назначения акимов областей и городов республиканского значения (выбор собранием депутатов всех маслихатов области или города одной из двух кандидатур, предложенных Президентом); впервые стимулирование активности и повышение ответственности Правительства в критических ситуациях наделением его правом принятия постановлений, равных по силе законам - до принятия решения Парламентом по этому вопросу.
К основным юридическим, правозащитным положениям можно отнести: полноценное закрепление в Конституции института уполномоченного по правам человека; воссоздание ликвидированного в 1995 году Конституционного суда Республики Казахстан с расширением его компетенции по сравнению с действующим в настоящее время Конституционным советом. Например, право обращаться в Конституционный суд с января 2023 года получат граждане, уполномоченный по правам человека и Генеральный прокурор и что особенно важно - по проверке конституционности действующих законов и иных нормативных правовых актов. Конституционный суд способен поднять авторитет судебной системы и повысить доверие к ней граждан.
Таким образом, изменения в Конституцию прежде всего предусматривают развитие демократизации, укрепление механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, оздоровление политики и экономики путем устранения сложившихся политических и экономических монополий, препятствующих развитию конкуренции.
Теперь главное - принять законы, обеспечивающие реализацию новых норм Конституции. Для этого потребуется определенное обновление состава и деятельности Парламента, Правительства, других государственных органов, политических партий, выдвижение и воспитание нового поколения государственных и политических лидеров, которые должны составить обновленную команду Главы государства. Без этого Новый Казахстан не построить.
Сергей УДАРЦЕВ, судья Конституционного суда, доктор юридических наук,
«Казахстанская правда»
